华人研究 | 受其他规范性文件影响而产生的合同纠纷应属民事受案范围
发布日期：2024-08-01 浏览次数：185
摘 要
平等民事主体间履行合同产生的纠纷受民事法律规范调整，属人民法院民事诉讼案件受理范围。文章以《某产业园项目定制广房合同》纠纷案为例，对其他规范性文件的法律定位以及其他规范性文件对民事合同的直接影响进行分析。
案 情
2021年5月30日，A公司与B公司签订《某产业园项目定制厂房合同》2份，约定：A公司购买B公司开发的位于某县某园标准厂房2间；B公司应在2021年12月31日前将具备条件且经验收合格厂房交付使用，2年后A公司完成入园条件规定的税收要求后，B公司协助办理产权登记。
A公司按约定分别支付了两间厂房首付款，随后按照要求将相关按揭贷款资料提交，B公司承诺负责对接银行并代为办理按揭贷款。后B公司以产业园税收政策为由，指令A公司注册地搬迁至所购厂房内，A公司按要求办理完毕工商登记变更、税收申报等工作。2021年11月B公司以县政府办公室发布新的入园产值、完税条件为由，要求A公司书面承诺完成提高后的产值、税收，并重新签订书面合同，A公司认为B公司的要求无理遂予以拒绝。
2021年12月31日、2022年1月3日A公司向B公司两次发送书面函件，催促B公司尽快履行交房义务。2022年1月19日， B公司向A公司发送《解约函》称：因县政府政策调整，A公司不再符合入园政策导致双方合同无法继续履行，通知合同解除。A公司认为B公司在县政府没有下达不准入园有效文件情况下，单方解约没有合同和法律依据，遂诉至法院，要求：确认B公司解除合同行为无效；双方继续履行合同；B公司对逾期交房承担违约责任。
审 判
一审某县人民法院认为，案涉合同签署于2021年5月30日，2021年7月21日某县人民政府办公室发布《XX县人民政府办公室关于加强和规范全县工业平台入驻项目审查工作的通知》，2021年9月某县人民政府办公室发布《XX县人民政府办公室关于印发的通知》等文件，对审查标准进行规范，其中案涉项目区域内新引进项目亩均产值不低于800万元。案涉项目是在政策的主导下进行的，从合同主体条件的设定、主体身份的审核，到合同履行等均受到政策的规制，故案件具有区别于一般民事主体之间自由交易行为的特殊性，是否符合入园条件，能否入园建设实质系前述标准化厂房项目的政策执行问题，综合考虑本案情况，为妥善解决矛盾，实现法律效果和社会效果有效统一，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十二条第四款、第一百五十七条第一款第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定：驳回A公司的起诉。
A公司对一审判决不服，提起上诉。
二审某市中级人民法院经审理认为，案涉房屋所在的产业园系工业土地上的标准化厂房项目，对于相关工业土地的开发和建设，2021年XX县制定了《XX县人民政府办公室关于加强和规范全县工业平台入驻项目审定工作的通知》以及《XX县人民政府办公室关于印发
A公司不服二审民事裁定，向某省高级人民法院提出再审申请，要求依法撤销原二审裁定，指定二审人民法院进行再审。
某省高级人民法院再审裁定认为，案涉《某产业园项目定制厂房合同》系由平等民事主体签订，双方在履行合同过程中产生纠纷，诉至法院，属人民法院民事诉讼案件受理范围，受民事法律规范调整。原审以地方政府其他规范性文件为由，认定本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，显属不当，指令某市中级人民法院再审本案。
某市中级人民法院再审后，认定本案属于人民法院民事受案范围，裁定撤销原一审、二审民事裁定，指令某县人民法院对案件进行审理。
评 析
随着现代工业的快速发展，地方政府、房地产开发商积极投入工业园区开发，通过租赁、出售厂房或者写字楼等方式，引进大量工业企业或者创业者入驻园区，为其提供高质量的物业以及全方位服务，大力促进地方经济发展。由于引进项目涉及地方政府整体产业政策和工业经济发展目标，地方政府往往通过下发文件等形式设定一些限制性入驻园区条件，一方面提高入园门槛引入高产出企业，另一方面有针对性地落实产业扶持政策。这其中会出现引进企业与园区开发商之间的民事合同受到地方政策主导和规制，从而有别于一般民事主体之间的交易。但笔者认为，该类合同的主体仍是平等民事主体，法律关系为财产关系，合同性质仍属于民事范畴，产生的纠纷属于民事受案范围。
一、地方政府其他规范性文件的法律定位。
地方政府其他规范性文件一般是各级人民政府（含办公室）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及自然人、法人和其他组织权利义务，在所辖区域内具有普遍约束力的公文，可归类于地方立法中的地方政府规章。地方政府（含办公室）以自己的名义制定的规范性文件，从属于法律、行政法规、规章和上级机关颁布生效的规范性文件，是结合了地方实际情况对上位法规则的补充和完善。如本案中所涉及的XX县人民政府办公室制定的“办法”就属于此类文件。根据《立法法》的规定，其不得与上位法确定的原则和立法精神相抵触。
二、地方政府规范性文件对民事合同的直接影响。
因该文件在地方政府所辖区域内具有普遍约束力，实践中对管理对象的权利义务有利弊影响，甚至直接干涉平等民事主体的交易行为。
（一）对合同主体确定的影响。
结合本案，某县的工业平台入驻项目审查工作特别规定了对相关经济片区企业拟入驻工业园区资格审查，设定了一定的门槛，比如注册资本、年产值、前两年完税金额、生产类别等，直接排除不符合资格条件的企业入驻园区。
（二）对合同签订的影响。
文件往往一方面规定“未经审查或者审查未通过的项目平台公司不得与企业签订购房或者租房合同”，致使作为开发商的平台公司不得不做出相应限制性规定；另一方面，文件对入驻企业的门槛设定，造成园区开发商无法自由地选择签约对象，不符合条件的企业则不能签订购买合同或租赁合同。此外，文件往往要求规定内容必须在合同中充分体现，从而造成合同当事双方不能任意协商确定合同条款。
（三）对合同履行的影响。
文件往往规定民事合同在双方履行过程中的一些特定行为或者义务，结合本案，“办法”规定入驻企业必须将注册地先行迁入并承诺在两年之内完成纳税计划方可申请办理房产权证书，致使双方合同在履行上增加了一定的风险和不确定性。
三、地方政府其他规范性文件对合同的影响不能作为法院限缩民事受案范围的理由。
（一）平等主体之间的民事合同关系应受《民法典》调整。
《民法典》第二条规定：“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。”本案中，A公司和B公司的性质均为有限责任公司，是依法注册的企业法人，是平等民事法律主体。当事双方在平等自愿基础上，因买卖标准厂房签订书面合同，发生的法律关系显属财产关系。其他规范性文件虽然对A、B公司之间的合同有直接影响，但是地方政府并不是合同的当事人。根据行政法律关系中行政机关必须是一方当事人的规定，本案不属于行政法律调整范围。
（二）民事起诉条件、受案范围应严格适用《民事诉讼法》规定。
《民事诉讼法》第三条规定，法人之间因财产关系提起的民事诉讼，适用本法规定。第一百二十二条规定了起诉必须符合的四个条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。第一百二十七条对不属于民事诉讼七种情形分别予以处理。同时关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第二百零八条规定，对符合民事诉讼法第一百二十二条，且不符合第一百二十七条情形的，应登记立案。可以看出这些法律条文均对民事受案范围进行了原则性规定。本案是平等主体双方履行案涉合同过程中所产生的财产性纠纷，理应根据法律明文规定确定是否属于人民法院受理民事诉讼范围。
（三）其他规范性文件与法律冲突时，以其他规范性文件作为裁判依据显属违法。
其他规范性文件是基于法律法规授权下制定的与上位法相配套的规范性文件，是为指导法律执行或实施行政措施而制定的，效力远远低于法律。笔者认为具体到本案，如果以其他规范性文件规定内容为由，认定案涉合同因受到行政权利干涉就否定其民事合同性质，继而认定当事人不得因合同履行纠纷提起民事诉讼，显然是限制缩小了民事诉讼法中关于民事案件受案范围。根据《立法法》立法精神，下位法与上位法发生冲突时，理应采取上位法优于下位法的适用原则，因此某市中级人民法院直接排除其他规范性文件的影响，根据民事诉讼法规定认定本案属于民事受案范围正确。
综上所述，A公司之诉符合所有民事是诉讼的起诉条件，人民法院在已经受理的情况下，只需在实体审理中对双方是否存在违约行为，以及是否应当承担违约责任进行裁判。
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赵慧倩律师，女，中共党员，安徽大学法律学士，安徽技术师范学院英语学士，安徽华人律师事务所专职律师。
曾任某建设集团公司法务，具有十多年集团化企业管理经验。现为安徽华人律师事务所民事专业委员会委员，刑事专业委员会委员，并在合肥市蜀山区诉调中心任特约党员律师调解员。
赵慧倩律师耐心、细致，始终秉持“诚信务实”的执业理念，致力于合同纠纷、交通事故、劳动争议、婚姻家庭等领域争议解决的同时，还为多起经济领域刑事案件提供法律援助服务。
